СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ: ВРЕМЯ МОДЕРНИЗАЦИИ

(«Вестник государственного социального страхования» № 6/10)

Записал В. Иванов

Это интервью мы брали у С.А. Афанасьева в то время, когда он еще был директором Департамента Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации. Но пока материал готовился и сдавался в печать, Сергей Анатольевич был назначен Председателем Фонда социального страхования Российской Федерации и вступил в должность.

Учитывая  значимость  поднятых  в  ин­тервью проблем для системы социаль­ного страхования, редакция публикует данный материал в том виде, в каком он был записан и согласован с интервьюируемым в его бытность на старой должности. Поздрав­ляем С.А. Афанасьева с высоким и ответствен­ным назначением и желаем ему успехов на но­вом поприще!

— Сергей Анатольевич, с 1 января 2010 го­да система социального страхования вер­нулась  к  сбору  страховых  взносов.   Как участвует в этой работе Министерство? Ка­кую роль отвело оно себе и какие дополни­тельные функции взяло на себя?

— Министерство не само себе устанавливает функции или берет на себя ту или иную роль — наши функции, роль и полномочия в исполне­нии законов определяет для нас законодатель, эти законы принимающий. Когда принимались решения об отказе от единого социального на­лога и о возвращении к сбору страховых взно­сов, были определены и задачи Министерства по реализации этих функций.

В чем состояли и состоят эти задачи? Во-пер­вых, Министерство подготовило законодатель­ство о страховых взносах — проекты Федераль­ных законов № 212 и № 213, — и обеспечивало их прохождение через палаты Федерального Собрания. Во-вторых, оно разработало и при­няло все необходимые подзаконные правовые акты для того, чтобы с 1 января 2010 года все плательщики страховых взносов плавно вошли в новую систему, начали сдавать отчетность уже по новым документам в Пенсионный фонд и Фонд социального страхования. Причем Пен­сионный фонд сегодня администрирует взносы по двум видам страхования — пенсионному и обязательному медицинскому страхованию.

Формы отчетности мы постарались макси­мально сохранить, сделав их привычными, по­нятными и удобными для страхователей. А вся работа по подготовке новой нормативной и документационной базы была завершена в 2009 году в сроки, установленные нам Правитель­ством и позволявшие страхователям до 1 янва­ря 2010 года хорошо подготовиться к переходу на новый порядок платежей в государственные социальные фонды.

Министерство выполняет еще одну важную функцию, возложенную на него законодате­лем, — разъяснение нового законодательства о страховых взносах. Это подразумевает подго­товку и предоставление письменных ответов плательщикам, которые регулярно дает Минис­терство. В нашем Департаменте развития со­циального страхования и государственного обеспечения создан специализированный от­дел, в который вошли квалифицированные спе­циалисты, ранее работавшие в налоговой служ­бе и занимавшиеся вопросами сбора единого социального налога. Аналогичные ответы и разъяснения готовят в пределах своих полномочий и администраторы страховых взносов — Пенсионный фонд и Фонд социального страхо­вания. Плюс Министерство уполномочено из­давать официальные разъяснения новых зако­нодательных норм. Одно из таких разъясне­ний — по сложным вопросам, связанным с уплатой страховых взносов по авторским дого­ворам, — недавно подготовлено к выпуску.

Кроме того, Министерство в рамках регуляр­ного мониторинга отслеживает уплату страхо­вых взносов и реализацию государственными социальными фондами их полномочий по конт­ролю за уплатой взносов страхователями. В первом квартале мониторинг касался поступ­ления средств на счета фондов в казначей­стве — это первый этап. Вторым этапом станет мониторинг проверки отчетности, взыскание недоимки и т.д. Эта работа будет продолжена в ближайшей и обозримой перспективе. Прези­дентом нам дано поручение по организации мониторинга уплаты страховых взносов, и оно находится на постоянном контроле руковод­ства Министерства.

— Сбор страховых взносов для большинства плательщиков-страхователей   —   это   не столько новое, сколько основательно забы­тое старое. Поэтому, наверное, и возника­ют у страхователей вопросы по новому по­рядку уплаты средств во внебюджетные фонды. Какие вопросы задают по этому по­воду Министерству чаще всего?

—  Вопросы, конечно, есть. В основном они связаны с законодательными новеллами. Мы получаем огромное количество вопросов по по­воду того, нужно или не нужно платить страхо­вые взносы за временно пребывающих на тер­ритории Российской Федерации граждан дру­гих государств,  особенно Белоруссии. Хотя нормой закона прямо установлено, что платить за них не нужно — поскольку они не подлежат обязательному социальному страхованию до той поры, пока они не приобретут статус вре­менно проживающих. Заметим, что процедура получения такого статуса для граждан Белорус­сии предельно упрощена — главное здесь же­лание самого гражданина.

Есть вопросы по обложению выплат работни­кам и членам их семей, носящим неоднознач­ный характер, прежде всего по выплатам, свя­занным и не связанным с трудовыми отношени­ями. Эта проблема досталась нам в «наслед­ство» от налогового законодательства, где она порой решалась в пользу мобилизации доходов по социальному налогу. С налогом проще — если он начислен, но не порождает никаких прав по социальному страхованию, противоречий нет. Страховые взносы, напротив, — возмезд­ные платежи и порождают определенные права застрахованных лиц, например, влияют на раз­мер страхового обеспечения. Есть проблемные вопросы, связанные с дарением, куда, в част­ности, входят и подарки, которые по доброй традиции работодатели делают на 8 Марта и 23 Февраля работникам. Такие подарки не оформишь имущественными договорами даре­ния, как это в принципе полагалось бы делать, чтобы не платить страховые взносы. И еще це­лый ряд вопросов, суть которых в одном — ре­альный объем доходов и выплат, получаемых работниками в качестве вознаграждения за труд, превышает просто заработную плату. Ми­нистерство сейчас разрабатывает возможные варианты решения всех подобных вопросов с тем, чтобы в ближайший год или два внести со­ответствующие изменения в законодательство о страховых взносах. Это законодательство в результате такой доработки должно быть мак­симально приведено в соответствие с нормами трудового законодательства, и предусмотрен­ные последним виды выплат должны однознач­но классифицироваться для обложения или не обложения страховыми взносами.

— А были ли абсолютно неожиданные воп­росы?

—  Неожиданным было для нас отсутствие не­которых вопросов.  В частности,  мы ожидали получить много вопросов по поводу новой нор­мы, устанавливающей уплату страховых взно­сов с выплат, производимых за счет прибыли. По нормам старого законодательства с таких выплат социальный налог не взимался, по но­вым нормам страховые взносы с них должны уплачиваться. Казалось бы, радикальное изме­нение нормы, — но мы практически не встреча­ли вопросов по этой теме.

—  Сейчас страна находится в стадии вы­хода из кризиса.  Поэтому,  естественно, есть еще трудности с уплатой налогов и взносов. И в этой связи есть проблема: как сбалансировать доходы и расходы системы внебюджетных социальных фондов?

—  Когда мы начинали подготовку предложе­ний по реформированию социального страхо­вания, в том числе и вопросов сбалансирован­ности бюджетов государственных социальных фондов, мы пришли к однозначному выводу, что их несбалансированность и наличие дефицита с кризисом никак не связаны. Вызваны они другими причинами, различными для разных фондов и в каждом конкретном случае требую­щими своих решений.

Дефицит бюджета Фонда социального стра­хования носит системный характер, который сразу проявился, как только мы начали отказы­ваться от прямого ограничения размеров посо­бий. Его причина — в существовании специаль­ных налоговых режимов, установленных в свое время в целях поддержки ряда страхователей, в том числе сельхозтоваропроизводителей, представителей малого бизнеса. Суть этих ре­жимов в том, что страхователь осуществляет платежи в ФСС не от фонда оплаты труда, а в форме составной части специального налога — единого сельхозналога, единого налога на вме­ненный доход и т.п.

Выплаты из ФСС застрахованные из этих ор­ганизаций получают в полном объеме в соот­ветствии с нормами российского законода­тельства. Хотя обеспечены эти выплаты плате­жами самих организаций менее чем на 50%! Причем, когда вводились нормы о льготном об­ложении этих категорий плательщиков, пред­полагалось, что речь будет идти о 3-5 млн чело­век, занятых на малых предприятиях. Но сейчас в подобных организациях, зачастую созданных вычленением отдельных участков крупных предприятий, занято гораздо больше — 13 млн человек, и каждый год прибавляется практи­чески по миллиону. При этом число рабочих мест в стране не увеличилось — по-прежнему в экономике занято около 62 млн работников среднесписочного состава. Поэтому чем доль­ше эта ситуация сохранялась бы, тем дольше сохранялся бы и рос дисбаланс бюджета Фонда социального страхования.

С принятием нового законодательства о стра­ховых взносах законодатель уравнял организа­ции, ранее использовавшие специальные нало­говые режимы, со всеми остальными платель­щиками и ввел переходный период для реали­зации этой нормы. Уже с 2011 года, когда нор­ма начнет вводиться в действие, ситуация с поступлением доходов в бюджет ФСС начнет улучшаться. А к 2015 году, когда норма будет применяться в полном объеме, думаю, пробле­мы несбалансированности его бюджета в этой части уже не будет.

—  А дефицит бюджета Пенсионного фон­да, с чем он связан?

— Здесь причина другая: установленный раз­мер тарифа — до 2010 года налога, а с 2010 года страховых платежей — недостаточен для вы­полнения всех установленных законом обяза­тельств государства перед гражданами по пла­тежам из бюджета Фонда. Мы проводили необ­ходимые расчеты и пришли к выводу, что мини­мально необходимая ставка тарифа для выпол­нения данного объема обязательств при усло­вии долгосрочной сбалансированности фонда должна составлять 32%. Правительство, когда оно принимало решение о размере тарифов, установило тарифную ставку по страховым пла­тежам в Пенсионный фонд в размере 26%. И то лишь с 2011 года. А общий размер платежей в государственные социальные фонды установ­лен в размере 34% от фонда оплаты труда, что считается предельно допустимым для нашей экономики.

Правда, в странах старой Европы суммарный тариф социальных взносов достигает в сред­нем 44-45%. Но при этом нагрузка на работо­дателя меньше, поскольку в среднем треть всех платежей осуществляет сам работник. В Рос­сии же вопрос о соучастии работника в страхо­вых платежах пока не решен, он даже не обсуж­дается в рамках социального партнерства. Поэ­тому сегодня и в перспективе федеральный бюджет остается для нас системным источни­ком покрытия дефицита бюджета Пенсионного фонда. Из него Фонд будет получать недостаю­щие 6% от фонда оплаты труда для выполнения своих обязательств по пенсионным выплатам.

В целом же, завершая ответ на вопрос о сба­лансированности бюджета государственных социальных фондов, я бы несбалансированны­ми их уже не называл. По Фонду социального страхования принято и ближайшие годы зара­ботает решение, способное сделать его бюд­жет самодостаточным, а по Пенсионному фон­ду найден системный источник финансирова­ния исполняемых обязательств — федераль­ный бюджет. И здесь мы практически не отлича­емся от ряда европейских стран, финансирую­щих часть расходов на выплату пенсий за счет бюджетных средств.

—   Когда начинался кризис,  высказыва­лись многочисленные опасения по поводу того, что может произойти снижение фонда оплаты труда — в связи с ростом безрабо­тицы, снижением размера заработной пла­ты и т.п. А это должно было повлечь за со­бой снижение доходов социальных фондов. В какой мере этот прогноз оправдался?

—   Пессимистические ожидания,  что фонд оплаты труда в России под влияние кризиса будет снижаться, не подтвердились. Более того, происходят позитивные изменения структуры доходов — они растут у нескольких категорий работников. В первую очередь, это представи­тели высококвалифицированного и высоко­оплачиваемого труда, заработные платы кото­рых имеют устойчивую тенденцию к росту.

Это, конечно же, хорошо. Но мы вынуждены теперь задуматься над вопросом: а правильно ли мы назначили столь низкий предел страхуе­мой заработной платы в размере 415 тыс. руб­лей в год? Темпы оздоровления экономики ока­зываются более высокими, чем прогнозирова­лось. Сегодня получателей доходов, на кото­рые распространяется норма о предельном размере страхуемого заработка, уже не 5% от общей численности работающих, а 10%. А объ­ем необлагаемого фонда оплаты труда возрос до 15%. Скорее всего, нам уже в обозримой перспективе предстоит возвращаться к этому вопросу, разумеется, с учетом тщательных оце­нок изменения баланса бюджетов государ­ственных социальных фондов.

— А что показал с точки зрения динамики роста поступлений в государственные со­циальные фонды первый квартал 2010 го­да?

— Один квартал — я, полагаю, не тот срок, по которому можно делать серьезные заключения. Но все же по сравнению с плановыми показате­лями Фонд социального страхования — с уче­том используемых им зачетов — превысил план на 6 процентов, а Пенсионный фонд, где все платежи осуществляются полным рублем, — на 2%. По сравнению с первым кварталом 2009 го­да поступления  взносов в ФСС выросло на 4-6%, по Пенсионному фонду сопоставление с 2009 годом невозможно, поскольку изменились размер и структура администрируемых им пла­тежей.

В целом же сейчас динамика роста поступле­ний в бюджеты государственных социальных фондов положительная. Для окончательных вы­водов необходимо дождаться поступления от­четности и проанализировать ее. Тогда мы смо­жем лучше оценить и динамику поступлений, в том числе с учетом предельного размера стра­хуемого заработка в 415 тыс. рублей в год, и лучше подготовиться к вопросам обеспечения выплат за счет текущих поступлений.

—  Одно из важных направлений социаль­ного страхования, как известно, — страхо­вание от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. По этому виду социального страхования дохо­дов для выполнения обязательств государ­ства в принципе достаточно. Но, на Ваш взгляд, не надо ли что-то менять в системе тарификации?

— Формально оснований для беспокойства по поводу этого вида социального страхования вроде бы нет — ведь бюджет здесь сбалансиро­ван и исполняется даже с некоторым профици­том. Однако на деле без модернизации тариф­ной политики, изменения целей и задач соци­ального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболева­ний нам не обойтись.

Перемены здесь нужны, и главное в них — пе­реориентация тарифной политики на позитив­ные задачи. Сегодня целью этого вида страхо­вания по-прежнему остается обеспечение страховых выплат в возмещение вреда по фак­ту возникших случаев причинения вреда жизни и здоровью работника. Такая цель ставилась при передаче этих выплат от предприятий фон­ду. А в перспективе целью страховщика должны также являться профилактика и предотвраще­ние возникновения страховых случаев, особен­но если речь идет о профессиональных заболе­ваниях, а также реабилитация пострадавших, имея в виду их возвращение к трудовой дея­тельности и активной жизни.

Должны измениться и классификация рисков, принципы их оценки. Сегодня оценка произво­дится по двум показателям — объему выплат по имеющимся страховым случаям и размерам фонда оплаты труда по виду экономической де­ятельности. Чем больше фонд оплаты труда, тем ниже «риски», чем меньше, — тем выше. По этим же принципам производятся классифика­ция рисков и установление страховых тарифов. Но фонд оплаты труда на деле никак не связан с условиями труда и их влиянием на жизнь и здо­ровье работника.

В настоящее время научно обоснована кон­цепция, призванная на новых принципах оцени­вать профессиональные риски для установле­ния страховых тарифов. Эти принципы весьма простые и логичные: чем больше работников работает во вредных условиях, тем выше риски повреждения здоровья; чем больше длитель­ность работы во вредных условиях (стаж) каж­дого работника и накопленная доза воздей­ствия неблагоприятных производственных факторов, тем выше риски; чем большее ухуд­шение состояния здоровья работников выявля­ется при профилактических медосмотрах, тем выше риски. И, соответственно, тем выше та­риф.

Иными словами, целью модернизации тариф­ной политики в этой сфере социального стра­хования должны стать ее конкретизация и ад­ресность.

Принципы тарификации в этом виде страхо­вания должны быть пересмотрены — вплоть до того, чтобы устанавливать свои тарифы для каждого конкретного предприятия, с учетом то­го, какие вредные условия производства име­ются на нем и что делается для того, чтобы эти условия не наносили непоправимый вред здо­ровью работников. Тем самым мы побуждаем работодателя к модернизации технологии, сни­жению вредности производства. При невоз­можности таких решений — к своевременному выводу работников с вредных производств. В частности, она должна создавать стимулы для того, чтобы работники не накапливали риски повреждения здоровья до неприемлемого уровня, как это происходит сейчас, а, отрабо­тав 5-10 лет на вредных производствах, пере­ходили на работу в нормальных условиях.

—  Но сейчас накопление работником не­приемлемого уровня  профессиональных рисков чаще всего связано с проблемой досрочного выхода на пенсию в связи с особыми или вредными условиями труда. Люди готовы идти на прямой ущерб здо­ровью, чтобы получить право льготного вы­хода на пенсию. Что, по Вашему мнению, надо изменить в страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональ­ных заболеваний,  чтобы положить конец этой практике?

— Для этого досрочное пенсионное обеспе­чение целесообразно не переводить в предмет деятельности накопительных профессиональ­ных пенсионных систем, а признать досрочную утрату профессиональной трудоспособности неотъемлемой частью профессиональных рис­ков и перевести в предмет деятельности мо­дернизированной   системы   страхования   от несчастных случаев на производстве и про­фессиональных заболеваний. Это было бы ло­гично, поскольку по своей природе досрочный выход на пенсию связан с накоплением вред­ного воздействия производственных факторов на здоровье работника за определенный пери­од профессиональной деятельности в особых или вредных условиях труда. Утвердить объек­тивные критерии, по которым устанавливается факт досрочной  утраты   профессиональной трудоспособности, — вполне решаемая зада­ча. Предоставлять страховые выплаты только при прекращении работы во вредных условиях или переходе работника в нормальные условия труда — «железное» условие этого модернизи­рованного страхования. Такое решение совер­шенно недоступно для действующего институ­та досрочных пенсий, право на которые приоб­ретается безусловно, как его не совершен­ствуй.

Конечно, это приведет к некоторому увеличе­нию тарифа на страхование «от профессио­нальных рисков» для работодателей. Но, повто­ряю, этот тариф должен устанавливаться с уче­том уровня профессиональных рисков на конк­ретном предприятии, в том числе и рисков, ве­дущих к досрочной утрате профессиональной трудоспособности. А последний становится вполне управляемым риском, зависящим от ре­шений работодателя, а не от желания работни­ков заработать льготу в ущерб своему здо­ровью.

—  Как известно,  у Правительства есть долгосрочный план законотворческой ра­боты. Есть в нем и поручения, связанные с совершенствованием   системы   государ­ственного социального страхования. Какие важные   законопроекты,    инициирующие дальнейшее развитие социального страхо­вания, можно ожидать на выходе в ближай­шее время?

— Приоритет в 2010 году — пакет законов об обязательном медицинском страховании. Иде­ология и тематика этих законов обсуждаются давно, проведены все необходимые согласо­вания с ведомствами, состоялся конструктив­ный диалог с экспертным сообществом. Есть все основания для того, чтобы уже в текущем году закон был принят и стал нормативно-пра­вовой основой решения одной из важнейших социальных задач — обеспечения населения Российской  Федерации доступной,  высоко­качественной и бесплатной медицинской по­мощью.

В той же области важный закон из данного па­кета, о котором Министерство уже сообщило общественности, — закон об обязательном страховании пациентов от врачебных ошибок. Эта проблема у нас пока никак не решена, если не считать расширяющейся практики уголовно­го преследования врачей. Между тем в мире уже давно признано, что в здравоохранении, как и в любой сфере профессиональной дея­тельности,   могут   быть   профессиональные ошибки, и выработан цивилизованный меха­низм страхования от них — как пациента, так и врача. Идеология этого страхования близка к идеологии страхования от несчастных случаев на производстве: серьезные ошибки врача, тяжкий ущерб пациенту, в случае его смерти или инвалидности, рассматриваются как стра­ховые случаи, а ущерб компенсируется в фор­ме страховой премии. О том, что этот опыт на­до перенимать и России, говорилось давно — и мы делаем практические шаги в данном на­правлении.

— Очевидно, что сфера государственного социального страхования расширяет свои границы, включая все новые и новые вопро­сы. В частности, начинают говорить — пока в плане постановки — о восстановлении страхования от безработицы. Или о страхо­вании от ущерба жизни и здоровью в чрез­вычайных ситуациях.  По этим вопросам имеется серьезный международный опыт. Нет ли каких-либо планов применения это­го опыта в России?

—  Что касается безработицы, то принятое в 1999 году решение о прекращении ее страхова­ния и ликвидации созданного в этих целях фон­да мы считаем целесообразным. Это страхова­ние и фонд были преимущественно созданы для реализации пассивных программ борьбы с безработицей, заключающихся в выплате посо­бий тем,   кого  нельзя  трудоустроить.  Такая стратегия оправдана в странах и ситуациях, когда рынок не в состоянии предложить доста­точного количества экономически целесооб­разных рабочих мест. В России другая ситуа­ция, в которой требуется реализация активных программ занятости, суть которых — в профес­сиональной переориентации,  переподготовке временно незанятых и в трудоустройстве через биржи труда и службы занятости. Конечно, для этого должны быть предложения на рынке тру­да, вакансии. Но вакансии у нас имеются и име­лись даже в самой острой стадии кризиса. С учетом этих обстоятельств страхование от без­работицы,  как элемент пассивных программ борьбы с ней, окажется лишь несоразмерной и неоправданной нагрузкой на работодателя. Не случайно в Законе об основах обязательного страхования страхование от безработицы не предусмотрено в числе видов обязательного социального страхования.

Что касается чрезвычайных ситуаций, то ме­ханизм возмещения ущерба здесь отрабо­тан — принимается решение Правительства и производится выплата компенсаций из соотве­тствующих резервов для таких случаев. Плюс выплаты работодателя, если речь идет о техно­генных катастрофах. Плюс выплаты из ФСС — в том же случае. Плюс выплаты региональных властей. Уже даже сложились устоявшиеся размеры выплат — миллион на погибшего от Правительства, миллион от работодателя, по возможностям — от региональных властей. До­полнять этот работающий чрезвычайный меха­низм системными страховыми элементами бы­ло бы крайне неверным. Задача в том, чтобы этот механизм как можно реже приводить в действие.

—  Но эта система работает при полнома­сштабных чрезвычайных ситуациях. А как быть в том случае, если, допустим, произо­шел взрыв газового баллона на садовом участке и пострадал всего один человек. Ведь о нем решения Правительства не бу­дет. Кто же поможет ему?

— Вот тут и поможет страхование, причем уже известное, существующее. Есть добровольное страхование, в том числе от ущерба при быто­вых несчастных случаях,  его осуществляют действующие в России страховщики. Вряд ли эту систему нужно чем-либо дополнять, а тем более такие риски признавать общественными (социальными) и создавать новые виды обяза­тельного социального страхования.

—  Сергей Анатольевич, спасибо за инте­ресное и содержательное интервью.  По­следний наш вопрос — свободный: что бы Вы хотели сказать или пожелать читателям нашего журнала, в большинстве своем — сотрудникам системы Фонда социального страхования. На какие стороны их работы обратили бы внимание?

—  Работники Фонда социального страхова­ния выполняют важную для всего общества ра­боту, причем работу тяжелую и очень непрос­тую. Вам каждодневно приходится иметь дело с бедами и проблемами конкретных людей, ока­зывать им помощь и поддержку. Ваша отличная работа воспринимается как должное, претен­зии к закону зачастую обращаются претензия­ми лично к вам. Но это ваш профессиональный выбор и ваше призвание — утверждать ценнос­ти социального страхования и реализовывать право работников на социальную защиту. Успе­хов вам в вашем благородном труде и профес­сиональных достижений!